Heinz Gärtner glaubt: Eine glaubwürdige, völkerrechtlich garantierte Neutralität der Ukraine, etwa nach dem österreichischen Modell, hätte Russland das Argument entzogen, dass sich die NATO weiter nach Osten ausdehnen würde. Eine neutrale Ukraine wäre auch eine Option für die Beilegung des Konflikts zwischen Russland und dem Westen.
Die Frage, ob der Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine hätte verhindert werden können, hängt davon ab, welche Motive und Ziele die russische Führung unter Präsident Putin zu dieser ungeheuerlichen Entscheidung veranlasst haben. Die Mutmaßungen im Westen darüber reichen von der Verhinderung der weiteren Ausdehnung der NATO an die russische Grenze über die Wiederrichtung des russischen und sowjetischen Imperiums bis hin zur Revanche für die Demütigung durch den Westen nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion.
Russland selbst nennt die Osterweiterung der NATO und die drohende Aufnahme der Ukraine als wichtigsten Kriegsgrund. Weitere Motive, wie die Absicherung seines geostrategischen Vorfelds und die Eingliederung der Ukraine in die "russische Welt", sind auf dasselbe Ziel gerichtet: die USA und den Westen möglichst von den Grenzen Russlands fernzuhalten. Das besonders lautstark proklamierte Ziel der "Entnazifizierung" der Ukraine ist dagegen eher als Narrativ zur Rechtfertigung des Krieges gegenüber der eigenen Bevölkerung und prorussischen Kreisen im Ausland zu verstehen.
Putin hatte bereits 2007 auf der Münchner Sicherheitskonferenz deutlich davor gewarnt, die NATO immer weiter in Richtung der russischen Grenze auszuweiten. Der Westen ignorierte die Warnungen. 2008 wurde eine weitere Erweiterung um die Ukraine und Georgien angekündigt, ohne jedoch einen genauen Zeitplan anzugeben. Die Ukraine hat die Option, ein neutraler Staat zu werden, 2008 aufgegeben, als sie auf dem NATO-Gipfel in Bukarest ihre Absicht erklärte, dem Bündnis beitreten zu wollen.
Ende 2021 forderte Putin in zwei Briefen an die US-Regierung und an die NATO den Stopp der weiteren Ausdehnung der NATO und den Rückzug der NATO-Infrastruktur aus den Staaten, die nach 1997 Mitglieder geworden waren. Moskau verlangte außerdem eine schriftliche Garantie, dass der Ukraine keine NATO-Mitgliedschaft angeboten werde. Um seinen Forderungen Nachdruck zu verleihen, hatte Russland bereits im März 2021 begonnen, mehr als hunderttausend Soldaten an der ukrainischen Grenze zusammenzuziehen, was von der Ukraine und der NATO als Bedrohung wahrgenommen wurde. Zur Auflösung der Fußnote[1] Außerdem erkannte Russland Luhansk und Donezk als unabhängige Republiken an und startete schließlich am 24. Februar 2022 seinen weitreichenden Angriffskrieg gegen die Ukraine.
Die militärischen Vorbereitungen auf russischer Seite sprechen dafür, dass eine Beschränkung des Krieges auf die Ukraine geplant war. Dort hatte Putin offenbar mit einem schnellen Sieg gerechnet. Jedenfalls verfügte Russland zu Kriegsbeginn nicht über die erforderliche Mannschaftsstärke und die Ressourcen für einen großangelegten Angriff auf andere Staaten in der Region, insbesondere auf das Baltikum. Konventionell ist Russland der NATO weit unterlegen. Lediglich bei den Nuklearwaffen besteht mit dem Westen Parität. Seine Verteidigungsausgaben entsprechen gerade sechs Prozent der NATO-Länder. Die russischen Rüstungsausgaben vor dem Krieg stiegen nicht so stark, wie das vor Kriegen üblicherweise der Fall ist.Zur Auflösung der Fußnote[2] Zum Vergleich: Deutschlands Militärausgaben zu Beginn des Zweiten Weltkrieges betrugen zwei Drittel der Ausgaben seiner wichtigsten europäischen Kriegsgegner, England, Frankreich und Sowjetunion, zusammengenommen.Zur Auflösung der Fußnote[3]
Neutralität als Friedensgarantie?
Wenn die NATO-Erweiterung das Hauptmotiv Russlands für den Einmarsch in die Ukraine ist, dann hätte ein neutraler Status für die Ukraine möglicherweise eine Option für die Verhinderung des Krieges sein können. Eine zweite Option wäre die Teilung der Ukraine im Donbas gewesen. Diese Konstellation weist Parallelen zur Situation nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs in Mitteleuropa auf, als Österreich und Deutschland vor dem Dilemma standen, sich entweder für die staatliche Einheit in Neutralität oder die Spaltung und Mitgliedschaft der Besatzungszonen bzw. Teilstaaten in den sich unversöhnlich gegenüberstehenden Militärallianzen zu entscheiden.
Wie hätte für die Ukraine eine Verhandlungslösung "Neutralität" aussehen können? Hier gibt es historische Beispiele und Vorschläge, die spätestens seit 2014 auf dem Tisch lagen.Zur Auflösung der Fußnote[4]
Die Themen NATO-Mitgliedschaft der Ukraine und Neutralität wurden aber von der Biden-Regierung bis zur Invasion nicht als Verhandlungsposition in Betracht gezogen.Zur Auflösung der Fußnote[5] Allerdings hatte der deutsche Bundeskanzler Scholz am 19. Februar 2022 bei der Münchner Sicherheitskonferenz, also fünf Tage vor dem russischen Angriff, noch versucht, Präsident Selenskyj davon zu überzeugen, dass die Ukraine auf ihre NATO-Bestrebungen verzichten und ihre Neutralität erklären solle.Zur Auflösung der Fußnote[6]
Das Modell Österreich
Nach dem Zweiten Weltkrieg war Österreich in einem Großmachtkonflikt zwischen der Sowjetunion und den USA gefangen und von den Siegermächten (USA, Sowjetunion, Großbritannien, Frankreich) vierfach besetzt. Indem sich Österreich 1955 für permanente NeutralitätZur Auflösung der Fußnote[7] entschied, vermied es die permanente Besetzung und Teilung. Die Neutralitätserklärung wurde am 26. Oktober 1955 vom österreichischen Parlament verabschiedet. Die österreichische Neutralität ist in der Verfassung verankert und völkerrechtlich garantiert. Begleitet wurde Österreichs Neutralitätserklärung 1955 von dem Staatsvertrag, worin Österreich untersagt wird, sich dem großen Nachbarn Deutschland anzuschließen ("Anschlussverbot").
Außerdem bekannte sich Wien im Neutralitätsgesetz dazu, seine Unabhängigkeit und Neutralität "mit allen zu Gebote stehenden Mitteln" zu verteidigen, was Österreich als "bewaffnete Neutralität" interpretierte. Allerdings wurden Österreich die Anschaffung bestimmter Waffensysteme, wie offensiver Lenkwaffen, verboten (Das Verbot wurde dann Mitte der neunziger Jahre aufgehoben). Im Jahr 1955 verließen die ausländischen Soldaten Österreich. Und die Alpenrepublik wurde zu einem Anker politischer Stabilität in den unruhigen Zeiten des Kalten Krieges.
Wie das Beispiel Österreich zeigt, wollen Großmächte durchaus, dass die Neutralität auch von den Großmächten respektiert wird. Präsident Eisenhower signalisierte damals die Entschlossenheit der USA, das neutrale Österreich, obwohl nicht Teil der NATO, zu verteidigen. Ein Testfall war die Ungarn-Krise 1956. Als Österreich den Flüchtlingen aus dem Nachbarland großzügig Hilfe leistete, wurde es von der Sowjetunion beschuldigt, Ausbildungslager für Aufständische zu unterhalten und Waffen über die ungarische Grenze zu schmuggeln. Moskau drohte, diese Verletzung des neutralen Status durch Wien nicht zu akzeptieren.
Daraufhin warnte das US-Außenministerium, dass "ein Angriff der Sowjetunion auf Österreichs Neutralität den dritten Weltkrieg bedeuten" würde. Es war auch keine zufällige Äußerung. Ein Dokument des Nationalen Sicherheitsrates von 1960, das am 18. Jänner 1961 von Präsident Eisenhower (zwei Tage vor der Amtseinführung John F. Kennedys) gebilligt wurde, formulierte als Ziel, "Österreich unabhängig und stabil zu erhalten und es zu ermuntern, seinen pro-westlichen Kurs fortzusetzen, sowie Druck und Erpressung des Kommunismus zu widerstehen". Als ein politisches Hauptziel wurde genannt, "jegliche Verletzung der Integrität von Österreichs Territorium oder seiner Neutralität als schwerwiegende Bedrohung des Friedens zu behandeln".Zur Auflösung der Fußnote[8]
Das Modell Deutschland
Deutschland ging einen anderen Weg als Österreich. Westdeutschland wurde NATO-Mitglied, Ostdeutschland wurde Teil der sowjetischen Einflusszone und trat dem Warschauer Pakt bei. Deutschland blieb bis 1990 geteilt. Alle Versuche, den Kurs Deutschlands zu ändern, schlugen fehl. Dazu gehörte auch eine Reihe von Vorschlägen, die die Umwandlung eines vereinigten Deutschlands in eine neutrale Zone in Zentraleuropa vorsahen. Einer dieser Vorschläge kam von George F. Kennan, der nach 1947 als US-Botschafter in Moskau das Konzept der Eindämmungspolitik entwickelt hatte. Kennan schlug 1956 und 1957 eine Neutralität Zentraleuropas und eines vereinigten Deutschlands vor, weil er insgesamt nicht an die Haltbarkeit der Teilung Europas und Berlins glaubte.
Auch die US-Senatoren Hubert H. Humphrey und William F. Knowland legten Vorschläge über eine neutrale Zone in Mitteleuropa nach dem Vorbild Österreichs bei gleichzeitigem Rückzug amerikanischer und sowjetischer Truppen aus West- bzw. Ostdeutschland vor. Vom Vorsitzenden der britischen Labour-Party Hugh Gaitskell wurden ähnliche Ideen entwickelt. Aus dem Osten kam 1957 der Vorschlag vom polnischen Außenminister Adam Rapacki, der ein "Disengagement" der amerikanischen und sowjetischen Truppen aus Zentraleuropa mit dem Vorschlag über "atomwaffenfreie Zonen" in Mitteleuropa verband. All diese Pläne wurden jedoch von der westdeutschen Regierung abgelehnt.
Der Kanzler der Bundesrepublik, Konrad Adenauer, wollte nicht die Wiedervereinigung um den Preis der Herauslösung Deutschlands aus dem westlichen Block. Er war der Auffassung, dass eine feste Verankerung Westdeutschlands im Westblock einen Rückzug der Sowjetunion aus Mitteleuropa und ein vereinigtes Deutschland zur Folge haben werde. Die unmittelbare und mittelbare Folge war allerdings die zunehmende Verfestigung der Blöcke und der Ost-West-Konfrontation.
Das Modell Österreich für die Ukraine?
Die Teilung der Ukraine war schon seit 2014 abzusehen. Die russisch unterstützten Milizen im Donbas sollten sicherstellen, dass die Ukraine nicht der NATO beitritt. Wie hätte unter diesen Ausgangsbedingungen das Modell der österreichischen Neutralität für die Ukraine aussehen können?
In dieser stark polarisierten Situation und angesichts der Anwesenheit russischer Truppen und Milizen hatten die Ukraine und andere geopolitisch zwischen der NATO und Russland gelegenen Staaten ("in-between-states")Zur Auflösung der Fußnote[9] zwei Optionen:
Sie konnten sich einer Großmacht anschließen ("bandwagoning") und Mitglied in einem Bündnis werden. Die Ukraine wollte diesen Weg mit der Annäherung an die USA und die NATO einschlagen. Russland wollte diese Option der Ukraine mit dem Angriffskrieg verhindern.
Die "Staaten dazwischen" konnten sich als neutral erklären und diese Neutralität völkerrechtlich abstützen. Dadurch hätte sie möglicherweise die Chance ergeben, ihre territoriale Integrität und die Souveränität über ihr gesamtes Territorium zurückzuerlangen.
Wie die Entwicklungen – spätestens seit Herbst 2021 – gezeigt haben, hat die Verfolgung der ersten Option durch die ukrainische Führung und die USA nicht dazu beigetragen, den Krieg zu verhindern. Eher im Gegenteil. Dagegen hätten Verhandlungen über ein "Modell Österreich" für die Ukraine in den Monaten und Jahren vor Beginn des Krieges möglicherweise das Potenzial gehabt, die letztlich irrationale und extrem zerstörerische Option des russischen Angriffskrieges von vornherein auszuschließen.
Das Modell Österreich lässt sich auf eine knappe Formel bringen: Eine verfassungs- und völkerrechtlich garantierte Neutralität im Austausch gegen den Verzicht Moskaus auf die Unterstützung der prorussischen Milizen im Donbas und das "Anschlussverbot" der Ukraine an Russland. Die selbsterklärte Neutralität der Ukraine müsste natürlich völkerrechtlich abgesichert werden. Wenn Russland von der Ukraine eine "Entmilitarisierung" fordert, könnte mit einer Beschränkung der Reichweite von Raketen ein Kompromiss gefunden werden. Unter dem Strich hätte mit der Entscheidung der Ukraine für eine permanente Neutralität die drohende permanente Teilung verhindert werden können.
Eine Neutralitätslösung zur Beendigung des Krieges erscheint immer noch möglich, doch der Preis für die Ukraine ist unterdessen ungleich höher geworden. Das betrifft insbesondere die von Russland anerkannten und weitgehend annektierten Republiken Luhansk und Donezk. Erst wenn sich die russischen Truppen aus der Ostukraine zurückziehen, könnten, ja müssten, die Minsk-Übereinkommen umgesetzt werden, die eine Autonomie der russisch-sprachigen Gebiete vorsehen.
Das "ukrainische Modell" als Grundlage für Verhandlungen
Die Ukraine forderte mehrere Wochen nach Beginn des Krieges ein "ukrainisches Modell", das internationale Sicherheitsgarantien für den neutralen Status einschließt.Zur Auflösung der Fußnote[10] Diese Garantien hätten auch schon vor dem Krieg diskutiert werden können. Rechtlich gesehen würden einseitige Sicherheitsgarantien mit einem neutralen Status vereinbar sein, soweit sich die Ukraine nicht verpflichtet, selbst derartige Garantien abzugeben. Den neutralen Status der Ukraine müssten letztlich deren politischen Institutionen bestätigen, wie auch das österreichische Parlament 1955 den Status der permanenten Neutralität beschlossen hat. Ein Referendum wäre möglich, aber nicht zwingend notwendig. Die Ukraine hatte im Dezember 2014 die Neutralität ohne Referendum aus der Verfassung gestrichten und die Absicht ihres NATO-Beitritts aufgenommen.
Eine Garantie kann aber auch völkerrechtlich erfolgen, vielleicht auch mit der Anwesenheit von durch die Vereinten Nationen autorisierten Friedenstruppen. Eine vollständige Garantie, dass Großmächte das Völkerrecht nicht verletzen, kann es erfahrungsgemäß nicht geben. Dafür sind aber nicht das Völkerrecht und internationale Abkommen verantwortlich, sondern die Staaten. So hat Präsident Putin das – allerdings nicht völkerrechtlich abgestützte – Budapester Memorandum von 1994 ignoriert, das der Ukraine territoriale Souveränität für den Fall zusichert, dass sie ihre Nuklearwaffen an Russland abgibt.Zur Auflösung der Fußnote[11]
Ein neutraler Status kann aber an sich eine Garantie sein. Das Motiv Moskaus für den Angriffskrieg gegen die Ukraine war schließlich nicht deren neutraler Status, sondern die Absicht Kiews, einem aus russischer Sicht feindlichen Bündnis beizutreten. Daher ist es für neutrale Staaten wichtig, auch in Friedenszeiten, also vor Beginn eines Krieges, glaubwürdig auf ihren Status hinzuweisen und zu bekunden, dass sie im Krieg neutral bleiben und keinem Bündnis betreten werden. Rechtlich wird dieser Aspekt der Neutralitätspolitik mit dem Begriff "Vorwirkung" beschrieben.
Eine glaubwürdige Neutralität wird auch von Großmächten ohne explizite Garantien respektiert und garantiert. Im Ersten Weltkrieg war es der Angriff Deutschlands auf das neutrale Belgien, der England dazu veranlasste, in den Krieg einzugreifen. Wie schon erwähnt, drohte während der Ungarnkrise 1956 Präsident Eisenhower der Sowjetunion mit Krieg, sollte sie die Neutralität Österreichs verletzen. In der Geschichte gab es kaum Fälle, bei denen ein schon in Friedenszeiten neutraler Staat überfallen wurde. Das geschah immer nur dann, wenn gleichzeitig auch nicht-neutrale Staaten angegriffen wurden, wie während des Ersten und Zweiten Weltkriegs. Eine Ausnahme war die Einverleibung von Hawaii durch die USA 1895.
Ausblick: drei mögliche Szenarien
Angesichts des momentanen militärischen Patts zeichnen sich drei mögliche Szenarien ab: Erstens ein lang andauernder Abnutzungskrieg mit immens hohen menschlichen, wirtschaftlichen und ökologischen Kosten und der ständigen Gefahr einer weiteren militärischen und letztlich sogar nuklearen Eskalation. Zweitens eine dauerhafte Spaltung der Ukraine entlang einer fragilen Waffenstillstandslinie im Osten und evtl. auch im Süden des Landes mit permanenten Spannungen, die sich jederzeit entladen können. Drittens eine Verhandlungslösung auf der Grundlage des "ukrainischen Modells" der Neutralität. Auf diese Weise könnten schrittweise Berechenbarkeit, Vertrauen und ein substanziell verändertes Umfeld für eine behutsame Neuformatierung sowohl des russisch-ukrainischen Verhältnisses als auch der Beziehungen zwischen Russland und dem Westen geschaffen werden.
Vgl. z.B. New York Times, 16.01.2022.
Laut SIPRI stiegen die Rüstungsausgaben von 2020 bis 2021 um 2,9 % von 61,40 auf 65,9 Mrd. US-Dollar. Das entsprach 4,1 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Gleichzeitig sank das BIP wegen der Corona-Pandemie um zwei Prozent. 2016 hatte die Zunahme der Rüstungsausgaben noch 5,4 % betragen, https://sipri.org.
Externer Link:Parramatta History and Heritage
Externer Link:The Wall Street Journal (April 1, 2022).
"Während die einfache oder auch gewöhnliche Neutralität jeder Zeit widerrufbar ist, muß der permanent oder immerwährend Neutrale die erwähnten Grundsätze während des Krieges einhalten und schon in Friedenszeiten alle Vorkehrungen und Sicherungsmaßnahmen treffen, um nicht in ein Kriegsszenario verwickelt zu werden" (Gehler 2001: 8 f.).
National Security Council: Draft statement of U.S. Policy toward Austria, 332. Paper Prepared by the NSC Planning Board, NSC 6020, Washington, December 9, 1960, approved by the President on January 18, 1961. Übersetzung: HG.
Zu den Staaten gehören neben der Ukraine insbesondere Moldau und Georgien, aber auch Armenien, Aserbaidschan und Weissrussland, siehe: Externer Link:Back to Diplomacy, Final Report and Recommendations of the Panel of Eminent Persons on European Security as a Common Project, November 2015.
Zur Erwähnung der Fußnote [10]
Vgl. z.B. https://kyivindependent.com
Zur Erwähnung der Fußnote [11]
Die Rechtsverbindlichkeit des Memorandums ist umstritten. Grund sind zum einen die verwendeten Formulierungen, die eher auf eine Absichtserklärung als auf eine völkerrechtlich verbindliche Verpflichtung der Unterzeichnerstaaten verweisen. Zum anderen fehlt eine vertraglich verbindliche Vereinbarung über die Mittel zur Durchsetzung der eingegangenen Verpflichtungen, vgl. z.B. https://www.treatylaw.org/budapest-accord-treaty/.
Univ. Prof. Dr. Heinz Gärtner is a lecturer in the Department of Political Science at the University of Vienna and at Danube University. He was academic director of the Austrian Institute for International Affairs. He has held various Fulbright Fellowships and the Austrian Chair at Stanford University. He was Austrian Marshall Plan Foundation Fellow at the Johns Hopkins University in Washington DC. Among other things, Gärtner chairs the Strategy and Security advisory board of the Austrian Armed Forces and the Advisory Board of the International Institute for Peace (IIP) in Vienna. He has published widely on international security, nuclear non-proliferation and disarmament, US foreign policy, geopolitics, Iran, and the Middle East.